Часть 1 комментируемой нормы по сути включает в себя два самостоятельных муниципально-правовых института — территориальную основу и организационные формы осуществления местного самоуправления в Республике Марий Эл.
Перечень территорий, наделяемых статусом муниципальных образований, включает городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа. Данный перечень остается открытым, поскольку в соответствии с изменениями, внесенными 27 мая 2014 года в Федеральный закон № 131-ФЗ, законом субъекта РФ может также предусматриваться осуществление местного самоуправления на территориях, наделяемых статусом внутригородских районов в городских округах с внутригородским делением. По сути, в республике закреплена двухуровневая система организации местного самоуправления.
Установление территориальных уровней местного самоуправления не означает их административной соподчиненности, какой-либо иерархичной связи между поселениями и муниципальными районами. Как отметил Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении от 11.11.2003 № 16-П, такие конституционные гарантии местного самоуправления, как самостоятельное осуществление на
селением местного самоуправления, включающее в себя самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и их формирования, управление муниципальной собственностью, решение вопросов местного значения, даются каждому муниципальному образованию, задача которого — независимо от территориальной основы — обеспечивать муниципальную власть местного сообщества, исходя из интересов населения.
Федеральный закон № 131-ФЗ предполагает осуществление местного самоуправления в различных формах. К основным формам прямого волеизъявления граждан относится местный референдум, который проводится в целях решения вопросов местного значения. Порядок его проведения регулируется Федеральным конституционным законом от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», а также Законом Республики Марий Эл от 02.12.2008 № 71-З «О местном референдуме и голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Республике Марий Эл». Местный референдум назначается представительным органом муниципального образования. В случае если представительный орган не делает этого в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращений граждан, их соответствующих объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти Республики Марий Эл, Центральной избирательной комиссии Республики Марий Эл или прокурора Республики Марий Эл. Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. В случае если этого требует принятое на референдуме решение, представительный орган обязан принять соответствующий муниципальный правовой акт. При этом круг вопросов, выносимых на местный референдум, имеет определенные рамки. Они связаны с недопустимостью ограничения остальных составляющих права граждан на осуществление местного самоуправления. По этой причине не могут выноситься на местный референдум вопросы, связанные с досрочным прекращением полномочий органов местного самоуправления и проведением досрочных выборов в органы местной власти, а также с определением персонального состава органов местного самоуправления.
Важнейшей формой местного самоуправления являются муниципальные выборы. Порядок их проведения регулируется Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также Законом Республики Марий Эл от 02.12.2008 № 70-З «О выборах в органы местного самоуправления в Республике Марий Эл». Выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставами муниципальных образований. На основе перечисленных законов в Республике Марий Эл предусматривается проведение прямых всеобщих выборов депутатов представительных органов поселений, городских округов, а также муниципальных районов, если их уставами предусмотрено избрание депутатов представительных органов напрямую гражданами.
Законом Республики Марий Эл № 70-З предусматривается возможность выбора муниципальными образованиями смешанной, пропорциональной или мажоритарной системы избрания депутатов представительных органов.
К другим формам прямого волеизъявления, предусмотренным Федеральным законом № 131-ФЗ, относятся собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращение граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания, конференции граждан, опрос граждан. Указанный федеральный закон определяет обязательные элементы структуры органов местного самоуправления и их полномочия.
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, а также другие органы и выборные должностные лица местного самоуправления, которые могут устанавливаться уставом муниципального образования.
Представительный орган занимает важнейшее место в структуре органов местной власти. Его наличие является обязательным. В исключительной компетенции представительных органов находятся такие вопросы, как принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление местных налогов, определение порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом, контроль за деятельностью других органов и должностных лиц местного самоуправления по решению местных вопросов.
Высшим должностным лицом в муниципальном образовании является глава муниципального образования. Он представляет муниципальное образование во взаимоотношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также во взаимоотношениях с органами государственной власти, подписывает принятые представительным органом правовые акты, подписывает правовые акты в рамках своих полномочий, осуществляет иные функции. Глава муниципального образования в соответствии с Законом Республики Марий Эл от 04.03.2005 № 3-З «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл», избирается из числа депутатов представительного органа и выполняет функции председателя представительного органа муниципального образования.
Местная администрация наделяется федеральным законом полномочиями по решению вопросов местного значения, а также частью государственных полномочий, передаваемых муниципальным образованиям органами государственной власти. Ее структура утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Таким образом, в деятельности органов местного самоуправления проявляются как функции по решению местных проблем в интересах местного населения, так и функции по децентрализации полномочий органов государственной власти, что является одной из составляющих демократического государства.
Федеральным законом № 131-ФЗ допускается также создание в муниципальном образовании контрольно-счетного органа. Его деятельность осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
2. В Республике Марий Эл границы и состав территории муниципальных образований определяются Законом Республики Марий Эл от 18.06.2004 № 15-З «О статусе, границах и составе муниципальных районов, городских округов в Республике Марий Эл». Он определяет существующие границы муниципальных образований. Их изменение происходит в порядке, установленном статьей 12 Федерального закона № 131-ФЗ. Для изменения границ муниципального образования необходимо принятие соответствующего закона субъекта РФ. Изменение границ муниципального образования может происходить по инициативе как местного населения, так и органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов власти. В случае соответствующей инициативы населения все последующие действия, связанные с изменением границ, регулируются в порядке, предусмотренном для местного референдума. Кроме того, Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено обязательное голосование граждан, проживающих в поселениях, в случае если выдвинута инициатива об изменении границ муниципального района, влекущем отнесение ряда поселений муниципального района к другому муниципальному району или отнесение территорий поселений к другим поселениям. В остальных случаях обязательны решения представительных органов муниципальных образований и учет мнения местного населения.