1. В соответствии с общепринятой терминологией, основанной на правовых позициях, сформулированных еще в советское время (например, в постановлениях Пленума Верховного Суда СССР), жилищем признается помещение, предназначенное для постоянного или временного проживания людей.
Представляется, что комментируемая статья находится в системной связи со статьей 25 Конституции Республики Марий Эл. Но если статья 25 гарантирует право на неприкосновенность жилища, относящееся к личным правам и свободам (безопасное и комфортное проживание с гарантированием от незаконного вторжения других, в том числе должностных лиц), то статья 40 — конституционное право на жилище, относящееся к социальным правам гражданина (гарантированное право быть обеспеченным постоянным жильем). Кроме этого, конституционное право на жилище означает юридически закрепленную возможность пользования имеющимся жилым помещением, недопущение произвольного лишения жилища, а также возможность улучшения жилищных условий путем приобретения другого жилья.
Часть 1 статьи 40 Конституции включает в себя норму о недопустимости произвольного лишения жилья, то есть запретительный аспект, когда под конституционный запрет попадает сама возможность произвольного выселения из жилых помещений.
Способы приобретения жилья могут быть различны — приобретение по договору купли-продажи или в ходе приватизации, аренда, получение по договору социального найма. Важно, чтобы приобретение жилья было основано на законе. Незаконный захват жилья или самовольная застройка не влекут в последующем конституционно-правовой охраны права на жилище.
Жилищное законодательство, как это следует из пункта «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Основным федеральным законом, регулирующим жилищные отношения, является Жилищный кодекс Российской Федерации, все иные нормативные правовые акты, регулирующие жилищные отношения, не должны противоречить Жилищному кодексу. Однако следует учесть, что жилищные отношения регулируются жилищным законодательством с привлечением норм гражданского законодательства (например, регулирование отношений по поводу «коммерческого» найма жилых помещений (глава 35 ГК РФ).
Государство, развивая правовое регулирование жилищных отношений, обеспечивает реализацию права на жилище. Так, статья 446 ГПК РФ, содержащая перечень имущества, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам, запрещает обращать взыскание на жилое помещение, которое является для должника единственным пригодным для проживания.
Конституционное право на жилище, включающее юридические возможности на обеспечение постоянным жильем, на пользование имеющимся жилым помещением, на недопущение произвольного лишение жилища, а также возможность улучшения жилищных условий обеспечивается соответствующими правовыми гарантиями государства, которые распространяются на всех граждан, законно претендующих, приобретающих или использующих жилище.
Конституционный суд Республики Марий Эл в Постановлении от 26 марта 2010 года, в котором рассматривались вопросы конституционности отдельных норм Закона Республики Марий Эл от 11.05.2005 № 13-З «О регулировании отдельных жилищных отношений в Республике Марий Эл», регулирующих порядок принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, указал, что отсутствие правого регулирования порядка учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, на республиканском уровне не отменяет права и свободы человека и гражданина, само по себе не создает препятствий для реализации права инвалидов на получение жилого помещения по договору социального найма из государственного жилищного фонда, поскольку все правоотношения, возникающие по поводу учета таких граждан, регулируются на федеральном уровне Жилищным кодексом Российской Федерации.
2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает обязанности органов публичной власти по поощрению жилищного строительства и созданию условий для осуществления права на жилище.
К основным полномочиям органов государственной власти Республики Марий Эл в области жилищных отношений относятся государственный учет жилищного фонда республики, определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Российской Федерации, установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда, признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации непригодными для проживания и другие полномочия, предусмотренные статьей 13 Жилищного кодекса Российской Федерации.
Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений включают в себя учет муниципального жилищного фонда, установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда, ведение учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, и другие полномочия, предусмотренные статьей 14 Жилищного кодекса.
Посредством осуществления этих экономических, организационных, юридических и других полномочий и создаются правовые возможности для реализации права граждан на жилище.
Республиканские органы государственной власти и органы местного самоуправления содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище, используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений. Гражданам также предоставляются в установленном порядке жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда. Органы публичной власти обеспечивают в пределах своей компетенции контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, организуют проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.
В Республике Марий Эл уполномоченным органом, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование деятельности в области жилищной политики и жилищно-коммунального хозяйства, является Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Марий Эл, входящее в единую систему органов исполнительной власти республики.
Постановлением Правительства Республики Марий Эл от 25.12.2012 № 475 принята государственная программа Республики Марий Эл «Обеспечение качественным жильем и услугами жилищно-коммунального хозяйства населения Республики Марий Эл на 2013–2020 годы». К числу основных задач программы относятся создание условий для развития массового строительства жилья экономического класса, развитие строительства жилья, доступного для широких слоев населения, включая создание фонда жилья социального найма, стимулирование инициативы граждан для индивидуального жилищного строительства. Объем финансирования программы в 2013 году составил 2 481 869,4 тыс. руб., в 2014 году — 1 715 355,9 тыс. руб. Реализация государственной программы позволит обеспечить создание условий для объемов жилищного строительства, приведение жилищного фонда в состояние, отвечающее современным условиям благоустройства и комфортности, учитывающее потребности населения.
Эти и другие меры, принимаемые органами публичной власти республики, развивают конституционные гарантии реализации права граждан на жилище.
3. Право на жилище относится к числу социальных прав и имеет всеобщий характер, о чем свидетельствует формулировка части 1 статьи 40 Конституции, содержащая слово «каждый». Однако это право с учетом социальной политики республики, закрепленной в статье 9 Конституции Республики Марий Эл, включает в себя не только возможность человека устойчиво (стабильно) и беспрепятственно пользоваться имеющимся у него на законных основаниях жилищем, но и возможность малоимущих граждан и иных указанных в законе граждан получить бесплатно или за доступную плату жилище из государственных, муниципальных и других жилищных фондов. Именно целям социальной политики отвечает норма, закрепленная в части 3 статьи 40 Конституции республики.
Возможность бесплатного или за доступную плату получения жилища с учетом сегодняшних реалий имеет ограниченное действие по кругу лиц. Такой возможностью обладают малоимущие и иные указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилище. Основная цель части 3 статьи 40 — обеспечить каждому человеку крышу над головой, ликвидировать бездомность.
Правом на получение жилья по договору социального найма обладают только граждане, относящиеся к определенным (установленным законодательством) категориям и признанные в установленном порядке нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, то есть для заключения договора социального найма, в отличие от договора коммерческого найма, необходимо наличие двух обязательных предпосылок — принадлежность к категории малоимущих и нуждаемость в жилье.
В пределах своих полномочий в области жилищных отношений Республикой Марий Эл принят Закон от 11.05.2005 № 13-З «О регулировании отдельных жилищных отношений в Республике Марий Эл», которым определены категории граждан, имеющих право на получение по договорам социального найма жилых помещений жилищного фонда Республики Марий Эл, а также порядок определения органами местного самоуправления размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности каждого члена семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.
Статьей 2 Закона определено, что граждане признаются малоимущими в целях предоставления по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда, если размер дохода, приходящегося на каждого члена их семьи, и стоимость имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, недостаточны для накопления денежных средств, необходимых для приобретения жилого помещения по средней рыночной стоимости жилья в данном муниципальном образовании по норме предоставления жилья по договору социального найма, за период времени, установленный органом местного самоуправления. Признание гражданина малоимущим производится уполномоченным органом муниципального образования.
Кроме малоимущих возможностью бесплатного получения социального жилья обладают и иные указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилище. Так, Законом Республики Марий Эл от 10.12.2012 № 79-З «Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» установлено право данной категории граждан, не являющихся нанимателями жилых помещений либо собственниками жилых помещений, либо в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, на однократное предоставление благоустроенного жилого помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.
Право на предоставление социальных выплат на приобретение жилого помещения или создание объекта индивидуального жилищного строительства имеют молодые семьи. Данное право также является конкретизацией конституционного права, предусмотренного частью 3 статьи 40 Конституции, и закреплено в постановлении Правительства Республики Марий Эл от 04.06.2014 № 285 «О мерах по обеспечению жильем молодых семей в Республике Марий Эл в рамках реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011–2015 годы». Данное право может быть реализовано молодой семьей, в том числе молодой семьей, состоящей из одного молодого родителя, являющегося гражданином Российской Федерации, и одного и более детей, соответствующей следующим условиям:
1. возраст каждого из супругов либо одного родителя в неполной семье на день принятия Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Марий Эл решения о включении молодой семьи — участницы подпрограммы в список претендентов на получение социальной выплаты в планируемом году не превышает 35 лет;
2. признание молодой семьи нуждающейся в жилом помещении;
3. наличие у семьи доходов, позволяющих получить кредит, либо иных денежных средств, достаточных для оплаты расчетной (средней) стоимости жилья в части, превышающей размер предоставляемой социальной выплаты.
Дополнительным условием для реализации комментируемого права является постоянное проживание гражданина, нуждающегося в улучшении жилищных условий, в данном населенном пункте. Основным фактором, позволяющим установить место жительство гражданина для принятия его на учет в качестве нуждающегося в предоставлении жилого помещения по договору социального найма, является формальный признак — регистрация по месту жительства.